RIFORMA DELLA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE DELL’ITALIA : URGENTE E NECESSARIA!

di VINCENZO PIRA – ARMADILLA ONLUS

Nessuno mette in dubbio che siamo in enorme ritardo nell’approvare una nuova legge sulla cooperazione internazionale. L’attuale legge in vigore, seppur gradualmente modificata, è la n. 49 del 1987. Un secolo fa non solo come data di calendario ma come contesto storico e politico.

Il vice ministro agli esteri Lapo Pistelli ha coordinato, in accordo con il governo, una proposta di legge che inizia l’iter di approvazione parlamentare.

Il DAC/OCSE, ha più volte fatto notare che non è esistito in Italia un ampio consenso politico su come arrivare ad una riforma della Legge n. 49/87, nonostante i diversi tentativi fatti nelle precedenti legislature e l’unanime consenso di tale necessità. Si nota che l’Italia mancherà di molto l’obiettivo europeo per il 2015 per risorse destinate allo sviluppo, lo 0,70 % del PIL. La raccomandazione è quella di presentare un piano d’incrementi di lungo periodo che consentirà all’Italia di avere un programma di cooperazione credibile.

Lo scarso investimento politico-finanziario e l’inadeguatezza della normativa contribuiscono a spiegare anche altre carenze messe in evidenza dal documento del DAC: l’assenza di una visione strategica d’insieme e di valutazioni sistematiche per i programmi di cooperazione allo sviluppo dal 2002; l’insufficiente coordinamento tra Ministero degli Affari esteri, Ministero dell’Economia, Ministero dell’Ambiente, dipartimento della Protezione civile e amministrazioni locali per le iniziative di cooperazione allo sviluppo; la progressiva riduzione del personale tecnico per la cooperazione allo sviluppo; una programmazione geografica non attuata, con l’Africa Sub-sahariana che vede ridurre progressivamente la quota d’aiuto italiano nonostante sia regione prioritaria dal 2005; nessun progresso sulla questione della coerenza delle politiche tra le relazioni esterne dell’Italia e gli obiettivi della cooperazione allo sviluppo; la maggior parte delle misure non realizzate sono a “costo zero”, ma lo scarso investimento finanziario ha un peso.

È il segnale del disinteresse della classe politica e del progressivo smantellamento della struttura della cooperazione allo sviluppo, che non trova ragioni e motivazioni per riformarsi profondamente dal suo interno ma procede per inerzia, a vista.

A questo vuole rimediare la proposta di Legge elaborata dal governo e si auspica sia approvata al più presto per riportare l’Italia a livello degli altri partner europei e al ruolo che gli è proprio a livello internazionale nell’ONU.

Il primo punto riguarda l’esigenza di un nuovo lessico e di nuovi paradigmi di riferimento riassunti nell’articolo 1 della nuova proposta.

Il fallimento della strategia assistenziale obbliga, se si vuole essere efficaci, alla cancellazione (o a un uso più limitato e meglio definito) delle parole “aiuto”, “sviluppo” o alle definizioni territoriali di “Sud del mondo”, “Terzo Mondo”, ecc. che fanno parte di un epoca che non esiste più e che solo l’accidia intellettuale e il dilettantismo di tanti ne impone ancora una ampio e scellerato uso nei mezzi di comunicazione sociale.

La nuova legge colloca la cooperazione internazionale dell’Italia come “parte integrante e qualificante della politica estera dell’Italia. Si ispira ai principi della Carta delle Nazioni Unite ed alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea…”

Si definiscono adeguatamente diverse funzioni e responsabilità tra :

* Il Parlamento che deve avere poteri di indirizzo e controllo;

* il Ministero degli Affari Esteri che ha la responsabilità politica e deve stabilire gli indirizzi per assicurare unitarietà e coordinamento ad ogni livello;

* l’Agenzia con il compito di attuare gli interventi “sulla base di criteri di efficacia, economicità, unitarietà e trasparenza”.

Appena la proposta è stata pubblicata si sono subito levate voci critiche che, a mio parere, ripetono le liturgie del passato nella difesa di interessi di parte che per decenni hanno bloccato qualsiasi possibilità di riforma e adeguamento della legislazione. L”incapacità di trovare una mediazione alta possibile tra i diversi interessi ha portato al blocco e allo svuotamento quasi totale del settore e sono rimaste solo macerie e poco altro.

La politica non ha mai ritenuto prioritario il tema e lo ha affidato a un confronto marginale e di poco rilievo istituzionale. Oggi qualche segnale diverso è più evidente : il capo del governo, Enrico Letta, il ministro degli esteri Emma Bonino, il vice ministro per la cooperazione internazionale Lapo Pistelli, hanno assunto il tema dell’approvazione della nuova legge come prioritario e hanno indicato il 2014 come periodo massimo per l’approvazione della nuova legge.

In Parlamento si è costituita una Commissione bicamerale coordinata da Federica Mogherini, attuale responsabile esteri del Partito Democratico, di cui fanno parte esponenti di tutte le parti politiche, e vi è la consapevolezza dell’urgenza in approvare la nuova legge.

Le critiche fatte da alcune organizzazioni non governative riguardano la assenza nella nuova legge della figura del volontario (molto presente nella precedente). L’articolo 25 della proposta Pistelli riconosce alle organizzazioni della società civile l’impiego di personale italiano nelle attività di cooperazione internazionale rimandando a regolamenti attuativi la descrizione più puntuale dei diversi ruoli (non credo che Pistelli voglia cancellare il volontariato o il protagonismo delle nuove generazioni in questo settore).

Altra critica riguarda i soggetti della cooperazione internazionale definiti nell’articolo 21. Si è assunto il concetto di “attori non statali” che da anni l’Unione Europea utilizza e si presuppone con la metodologia dei bandi anche il superamento del registro statico di idoneità delle ONG. Ciò che preoccupa alcuni settori politici è l ‘eccessiva enfasi sul ruolo del settore privato, delle banche e del partenariato pubblico privato. Non si evidenzia con chiarezza l’istituzione del Fondo Unico e si teme che permanga un eccessivo protagonismo del Ministero dell’Economia e delle Finanze, che da sempre controlla i fondi di sviluppo ( rapporti con le Banche multilaterali e i Fondi Europei).

Nello stesso piano sta la polemica del ruolo che devono avere i diplomatici sia in Italia sia nei diversi paesi di cooperazione in relazione all’Agenzia.

Il timore che l’Agenzia diventi l’ennesimo “carrozzone” di tecnocrati e che costi troppo è stato denunciato da alcuni articoli di stampa con cifre smentite dal Ministero degli Esteri.

L’esperienza di altri paesi europei dimostra che l’Agenzia può essere uno strumento importante di attuazione. Alcune condizioni però dovranno essere rispettate.

La prima è che l’Agenzia sia veramente autonoma gestionalmente seppur debba trovare una equilibrata relazione con le ambasciate e con il Comitato interministeriale. La seconda è che indirizzi le proprie attività su criteri di massima trasparenza, partecipazione ed efficacia, in linea con i migliori standard internazionali in materia con criteri di monitoraggio e valutazione coerenti. La terza è che si preveda una sorta di controllo “democratico” reale da parte del Parlamento sulle proprie attività e gestione delle risorse.

In conclusione credo che l’approvazione di una nuova legge (personalmente ritengo la proposta Pistelli molto valida ed adeguata con alcuni punti che devono essere meglio definiti nei regolamenti attuativi) non è sufficiente a far sì che la cooperazione internazionale dell’Italia diventi efficiente e utile, se non si mettono in campo strumenti adeguati e si utilizzano procedure coerenti. Il fallimento della Legge 49/87 (che quando fu approvata fu ritenuta da tutti una ottima legge) è dovuto al fatto che non è mai stata applicata pienamente e sono prevalsi corporativismi, corruzione, clientelismo, tagli alle risorse, che non hanno permesso la costituzione di un sistema Italia in Europa e nel mondo e una riduzione all’irrilevanza del ruolo dell’Italia in questo contesto.