COOPERAZIONE INTERNAZIONALE DELL’ITALIA, APPROVARE LA NUOVA LEGGE È SUFFICIENTE PER FAR FUNZIONARE IL SETTORE?

di VINCENZO PIRA – ARMADILLA ONLUS

L’assemblea del Senato ha approvato il 24 giugno 2014 con 201 voti favorevoli, 15 astenuti e nessun voto contrario il testo del Disegno di legge (Ddl) di riforma della Cooperazione italiana allo sviluppo, già approvato dal Consiglio dei ministri il 24 gennaio scorso. Il Ddl ora passerà all’esame della Camera dei deputati e si auspica venga approvato definitivamente nei prossimi mesi.

Unanime, sia nel mondo politico sia nella società civile, è l’esigenza di riforma della legge n. 49 che è del 1987, un secolo fa, non solo nella cronologia ma anche nelle trasformazioni che ha il mondo ha visto negli ultimi vent’anni.
Vi è stato per anni un dibattito su diversi punti critici e ancora oggi, nonostante il vasto consenso parlamentare vi sono settori che non sono soddisfatti e chiedono ulteriori modifiche. Per oltre 15 anni i diversi “portatori di interessi” coinvolti (stakeholders) politici, diplomatici, tecnici esperti del settore, ONG, associazioni, imprese, sindacati, ecc., hanno posto veti incrociati su punti rilevanti delle diverse proposte di legge. Oggi, finalmente, vi è un consenso maggioritario e vi sono le condizioni per, finalmente, approvare una nuova legge. In questo scritto tenterò di rispondere alla domanda se sia sufficiente approvare la nuova legge per far funzionare il settore della cooperazione italiana allo sviluppo umano sostenibile.
I documenti di riferimento per tale analisi sono il disegno di legge approvato dal Senato, le linee guida e indirizzi di programmazione della DGCS MAE per il periodo 2014-2016 e la Peer Review fatta dal DAC – OCSE a marzo 2014.

1 PRINCIPI FONDAMENTALI E FINALITÀ
La proposta di legge approvata dal Senato nell’articolo 1 definisce “La cooperazione internazionale per lo sviluppo sostenibile, i diritti umani e la pace, di seguito denominata «cooperazione allo sviluppo», È PARTE INTEGRANTE E QUALIFICANTE DELLA POLITICA ESTERA DELL’ITALIA… La sua azione, conformemente al principio di cui all’articolo 11 della Costituzione, contribuisce alla promozione della pace e della giustizia e mira a promuovere relazioni solidali e paritarie tra i popoli fondate sui principi di interdipendenza e partenariato.
Più concretamente: a) SRADICARE LA POVERTÀ E RIDURRE LE DISUGUAGLIANZE, migliorare le condizioni di vita delle popolazioni e promuovere uno sviluppo sostenibile; b) TUTELARE E AFFERMARE I DIRITTI UMANI, la dignità dell’individuo, l’uguaglianza di genere, le pari opportunità e i principi di democrazia e dello Stato di diritto.

2. NECESSITÀ DI EFFICACIA
La legge ribadisce gli impegni che l’Italia ha assunto a livello internazionale ma il DAC OCSE richiede che si definiscano anche meccanismi coerenti di monitoraggio, analisi e documentazione per concretizzare una politica efficace in questo settore.
Quanto si auspica nell’articolo 2 della nuova legge, comma 3: “Nel realizzare le iniziative di cooperazione allo sviluppo l’Italia assicura il rispetto:
a) dei principi di efficacia concordati a livello internazionale, in particolare quello della piena appropriazione dei processi di sviluppo da parte dei Paesi partner, dell’allineamento degli interventi alle priorità stabilite dagli stessi Paesi partner e dell’uso di sistemi locali, dell’armonizzazione e coordinamento tra donatori, della gestione basata sui risultati e della responsabilità reciproca; b) di criteri di efficienza, trasparenza ed economicità, da garantire attraverso la corretta gestione delle risorse ed il coordinamento di tutte le istituzioni che, a qualunque titolo, operano nel quadro della cooperazione allo sviluppo…”
NELLE LINEE GUIDA 2014–2016 DELLA DGCS SI PROPONGONO 20 PAESI PRIORITARI :
Nove in AFRICA Sub Sahariana (Senegal, Sudan, Sud Sudan, Kenia, Somalia, Etiopia, Mozambico, Niger, Burkina Faso); 2 in Nord Africa (Egitto e Tunisia); 1 nei Balcani (Albania); 2 in Medio Oriente (Palestina e Libano); 3 in America Latina (Bolivia, El Salvador e Cuba) e 3 in Asia -Oceania (Afghanistan, Pakistan e Myanmar).
I principali criteri di cui si è tenuto conto, si afferma nel Documento, continuano ad essere la povertà, le gravi emergenze umanitarie, la vicinanza dell’Italia (in termini geografici, storici, economici e di immigrazione), le situazioni di conflitto e/o di fragilità nel percorso di democratizzazione, la presenza di minoranze, gli eventuali impegni presi.
Nella Peer Review il DAC – OCSE chiede che : “PER ESSERE PIÙ EFFICACE NELL’ESPRIMERE LE PROPRIE INDICAZIONI A SUPPORTO DELLE SOLUZIONI GLOBALI, L’ITALIA È INCORAGGIATA AD AFFRONTARE IN MODO COERENTE UN LIMITATO NUMERO DI IMPEGNI A LIVELLO INTERNAZIONALE E NEL SUO IL DIALOGO CON I PAESI PARTNER… IDENTIFICARE LE AREE POLITICHE CHIAVE SU CUI CONCENTRARE GLI SFORZI, DESIGNARE UN MECCANISMO CON UN MANDATO CHIARO SULLA COERENZA DELLE POLITICHE PER LO SVILUPPO E COSTRUIRE SISTEMI DI MONITORAGGIO, ANALISI E FEEDBACK POLITICO…
L’Italia deve mantenere le priorità geografiche e sviluppare indicazioni su come concentrare il programma di aiuti in settori che coincidono con le proprie competenze e le priorità per lo sviluppo dei paesi partner.
TALI SCELTE MERITANO UN APPROFONDIMENTO E UNA MIGLIORE VALUTAZIONE. VANNO DEFINITE LE PRIORITÀ ANCHE IN RELAZIONE ALLA PROPORZIONE DI RISORSE CHE SI INVESTONO.
Per quanto riguarda le aree geografiche e geo-politiche non possono essere messe tutte nello stesso piano e andrebbero ridefinite anche in relazione agli impegni assunti da altri paesi ed entità internazionali.
PER PROSSIMITÀ GEOGRAFICA E PER INTERESSE DI VICINATO, IL MEDITERRANEO, CON TUTTI I SUOI PAESI E IL MEDIO ORIENTE, DEVONO DIVENTARE LA VERA E UNICA PRIORITÀ; per relazioni internazionali importanti e per dar conto del ruolo internazionale dell’Europa e per dare un importante contributo alla lotta alla povertà estrema è importante continuare una presenza nell’Africa Sub Sahariana e nei paesi con crisi complesse e continuative. Per altri paesi vi sono altri strumenti politici, oltre alla cooperazione allo sviluppo sostenibile, che devono garantire la continuità di relazioni internazionali con altri strumenti (finanziari, commerciali, di cooperazione militare, giuridica, ecc.).

3.RISORSE DELL’ITALIA NELLA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO
La quantità di risorse dell’Italia per la cooperazione internazionale allo sviluppo è diminuita tra il 2008 e il 2012 da 4,86 miliardi di dollari a 2.74 miliardi di dollari; dallo 0,22 % al 0,14% del suo PIL. Non ha, pertanto, raggiunto l’obiettivo intermedio proposto dall’UE dello 0,56% previsto entro il 2010, ed è ben lungi dal raggiungere l’obiettivo dello 0,7% entro il 2015. L’attuale governo ha invertito questo trend negativo: le risorse sono aumentate nel 2013 e nel 2014 e ha assunto l’impegno ad aumentare costantemente il rapporto allo 0.31% entro il 2017 e ciò è un segnale positivo. Nel 2012 le risorse complessive sono state pari a 2,74 miliardi di dollari. Nel 2008 erano 4,86 miliardi di dollari, passando dall’ottavo dal dodicesimo posto tra i paesi OCSE.
LE RACCOMANDAZIONI FATTE NELLA PEER REVIEW SONO LE SEGUENTI: L’Italia per rispettare gli impegni internazionali assunti deve seguire il percorso che ha impostato per aumentare costantemente il Rapporto APS/PIL. Concentrandosi su un minor numero di partner multilaterali strategici consentirebbe all’Italia di impegnarsi con questi partner, nel corso di un lungo periodo e con finanziamenti prevedibili, e aumentare le sinergie con il programma bilaterale di aiuto.
SENZA RISORSE ADEGUATE NON VI PUÒ ESSERE COERENZA E POSSIBILITÀ DI RISPETTO DEGLI IMPEGNI ASSUNTI. TALE DECISIONE PASSA MOLTO ATTRAVERSO L’ACQUISIZIONE, DA PARTE DEI POLITICI E DELL’OPINIONE PUBBLICA, CHE TALI FONDI NON SONO UN COSTO MA UN INVESTIMENTO. L’obbligo di intervenire ex post per risolvere conflitti internazionali, o lenire le condizioni di catastrofi umanitarie o naturali hanno un costo maggiore e un’efficacia minore.
4. COME GESTIRE IN ITALIA LA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO UMANO SOSTENIBILE
LA PROPOSTA DI LEGGE DEFINISCE CHIARAMENTE CHE LA REGÌA DEL SETTORE SPETTA AL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI E DELLA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE che: …cura le relazioni con le organizzazioni internazionali e gli enti intergovernativi competenti in materia di cooperazione allo sviluppo e stabilisce l’entità complessiva dei finanziamenti annuali …(Art. 5, comma 4).
E nell’articolo 11: “1. La responsabilità politica della cooperazione allo sviluppo è attribuita al Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, che ne stabilisce gli indirizzi e assicura l’unitarietà e il coordinamento di tutte le iniziative nazionali di cooperazione, nell’ambito delle deliberazioni assunte dal Comitato di cui all’articolo 15. Al Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale sono attribuiti il controllo e la vigilanza sull’attuazione della politica di cooperazione allo sviluppo nonché la rappresentanza politica dell’Italia nelle sedi internazionali e dell’Unione europea competenti in materia di APS… Si conferisce la delega in materia di cooperazione allo sviluppo ad un vice ministro. Con le procedure di cui all’articolo 10, comma 4, della suddetta legge, il vice ministro è invitato a partecipare, senza diritto di voto, alle riunioni del Consiglio dei ministri nelle quali esso tratti materie che, in modo diretto o indiretto, possano incidere sulla coerenza e sull’efficacia delle politiche di cooperazione allo sviluppo…”.
L’ARTICOLO 13 CONFERISCE AL PARLAMENTO POTERI DI INDIRIZZO E DI CONTROLLO:“Le Commissioni parlamentari competenti esaminano, ai fini dell’espressione del parere, lo schema del documento triennale di programmazione e di indirizzo, di cui all’articolo 12…
L’ARTICOLO 17 PREVEDE L’ISTITUZIONE DELL’AGENZIA GESTIONALE: “Per l’attuazione delle politiche di cooperazione allo sviluppo sulla base dei criteri di efficacia, economicità, unitarietà e trasparenza è istituita l’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, di seguito denominata «Agenzia», con personalità giuridica di diritto pubblico, sottoposta al potere di indirizzo e vigilanza del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale.
L’ARTICOLO 22 DEFINISCE I SOGGETTI DELLA COOPERAZIONE ALLO SVILUPPO:
a) le amministrazioni dello Stato, le università e gli enti pubblici; b) le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali; c) le organizzazioni della società civile e gli altri soggetti senza finalità di lucro di cui all’articolo 24. d) i soggetti con finalità di lucro, qualora agiscano con modalità conformi ai principi della presente legge e aderiscano agli standard comunemente adottati sulla responsabilità sociale, le clausole ambientali, nonché le norme sui diritti umani per gli investimenti internazionali. Possono essere soggetti di cooperazione allo sviluppo anche imprese commerciali e soggetti con finalità di lucro quando agiscono con finalità conformi ai principi della presente legge, per la promozione della pace e della giustizia nel quadro di relazioni solidali e paritarie con gli altri popoli.
NELLA PEER REVIEW SI FANNO LE SEGUENTI RACCOMANDAZIONI
Nel considerare diversi assetti istituzionali in relazione alla cooperazione allo sviluppo, l’Italia deve mantenere un equilibrio e coordinamento tra la politica e gli aspetti operativi, assicurare lo stretto rapporto tra competenza e programmazione, mantenere bassi i costi operativi e evitare la frammentazione istituzionale. L’Italia deve elaborare un piano per le risorse umane per la sua cooperazione allo sviluppo da abbinare il fabbisogno di personale e competenze agli obiettivi generali della DGCS, chiarire i ruoli e la divisione dei compiti tra le istituzioni e lo staff e elaborare una politica delle risorse umane per il personale locale con una formazione adeguata.
CREARE UN SISTEMA ITALIA INCLUSIVO, IN CUI I DIVERSI STAKEHOLDERS SIANO PORTATORI DI SPECIFICHE COMPETENZE CONDIVIDENDO LE FINALITÀ E LE MODALITÀ DI ESECUZIONE PROPOSTE ATTRAVERSO COLLABORAZIONE E SINERGIA TRA I DIVERSI SOGGETTI.
LA SCELTA DI PRIORITÀ TEMATICHE CHE SPECIALIZZINO IL SISTEMA ITALIA ANCHE A LIVELLO SETTORIALE È UN ALTRO DEI PUNTI FONDAMENTALI DA CONSIDERARE.
Nell’ambito della promozione dei partenariati territoriali è importante la scelta di tematiche che specializzino gli interventi anche a livello tematico.
LE LINEE GUIDA INDICANO LA NECESSITÀ DI CONCENTRARSI IN POCHI SETTORI PRIORITARI (in un paese al massimo devono essere tre):
1.Promozione dei diritti Umani. 2.Agricoltura, sicurezza alimentare e accesso all’acqua. 3. Salute ed educazione. 4.Sviluppo economico endogeno. 5.Ambiente e patrimonio culturale.
IN CONCLUSIONE NON È SUFFICIENTE APPROVARE UNA BUONA LEGGE PER LA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE DELL’ITALIA SE NON VI È POI UNA SUA APPLICAZIONE COERENTE E DISCIPLINATA PREVEDENDO SANZIONI PER CHI NON COMPIE CON IL PROPRIO MANDATO.
Negli ultimi decenni l’Italia ha visto anche in questo settore troppa lentezza, scarsa trasparenza nelle procedure in vigore che hanno rappresentato il principale ostacolo che si è dovuto affrontare per poter sviluppare un’azione più efficace e coerente. La mancanza di risorse, i tempi, spesso lunghissimi, che intercorrono tra le diverse fasi delle istruttorie dei progetti rendono molto difficoltoso realizzare in modo credibile i progetti approvati e reso praticamente impossibile l’utilizzo dello strumento degli aiuti di emergenza nell’ambito della cooperazione bilaterale.
Non è sufficiente invocare l’approvazione di una nuova legge.
Indipendentemente dalla sua approvazione, occorre confrontarsi da subito con le problematiche sottese all’identificazione di modalità e strumenti compatibili con i tempi e le caratteristiche operative della cooperazione internazionale. La scarsità delle risorse umane coinvolte costituisce un motivo in più per “ridisegnare” un sistema di procedure in grado di funzionare a partire dalla condizioni date.
Un altro tema riguarda l’adozione di nuovi strumenti operativi capaci di riattivare in modo sostanziale la nostra cooperazione bilaterale e di rendere più agile l’utilizzazione del canale multilaterale. Altro aspetto riguarda il riconoscimento dei “nuovi attori” della cooperazione e come fare sistema tra tutti.
Dal garantire un monitoraggio e un sistema di valutazione indipendente passerà la possibilità che la nuova legge sia un successo o un fallimento. A partire dal Regolamento applicativo e dalla volontà politica di rispettare gli impegni presi e sottoscritti.
Vincenzo Pira